| I
Análisis comparativo de la propuesta del Ejecutivo Federal sobre derechos indígenas, a la luz de los Acuerdos de San Andrés |
| Introducción |
El Ejecutivo Federal ha sostenido que su rechazo a la propuesta de la Cocopa se debe a que el texto del documento de la Comisión no es fiel a los Acuerdos de San Andrés. El Ejecutivo ha mantenido también que su propia iniciativa refleja dichos acuerdos y les da forma jurídica. Por consiguiente, consideramos que la mejor forma de juzgar la validez de la iniciativa del Ejecutivo es seguir el criterio por éste expresado. Con el propósito de emitir un juicio puntual, formulamos el siguiente análisis comparativo, para ver en qué medida el texto de la iniciativa del Ejecutivo coincide con la letra y espíritu de dichos acuerdos.
1. Sujeto de la autonomía
2. Reconocimiento de derechos
| 1. Sujeto de la autonomía |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 4: El primer párrafo define pueblo indígena. Coincide con la propuesta de la Cocopa, con el Convenio 169 de la OIT y con el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés. No hay discrepancia.
La Propuesta del Partido Acción Nacional, en cambio, define pueblos indígenas como "aquellos reconocidos por la Ley y los tratados internacionales…" No reproduce ni la Propuesta de la Cocopa ni el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés.
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 4: El segundo párrafo indica que "la expresión concreta de la libre determinación es la autonomía de las comunidades indígenas". No vuelve a mencionar pueblos indígenas salvo en el art. 27, en relación con los "programas de desarrollo". En la propuesta del art. 4, VII, reemplaza los "derechos de los pueblos", que se encuentra en la Propuesta de la Cocopa y en las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 2, por "derechos de las comunidades".
En consecuencia, la Propuesta del Ejecutivo Federal reduce el sujeto de la autonomía a las comunidades indígenas, en contra de lo establecido en el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y en las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés.
Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 2: "El reconocimiento de la autonomía se basa en el concepto de pueblo indígena." II, 3: "La legislación nacional debe reconocer a los pueblos indígenas como los sujetos de los derechos a la libre determinación y autonomía."
Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés, 3, 1: Después de reconocer el derecho a la libre determinación de los pueblos indígenas, señala que este derecho "se ejercerá en un marco constitucional de autonomía asegurando la unidad nacional". El mismo documento, en 5, 6, señala criterios para determinar las modalidades de autonomía, "en la que cada pueblo indígena encuentre mejor reflejada su situación y sus aspiraciones".
Propuesta del Partido Acción Nacional: Manifiesta que "las comunidades indígenas gozarán de autonomía expresada y ejercida dentro del ámbito municipal".
| en conclusión: Hay dos conceptos de autonomía:
El de la Propuesta del Ejecutivo Federal y la Propuesta del Partido Acción Nacional, que la reduce a las comunidades, sin definir éstas ni concederles entidad jurídica propia. Por lo tanto, la autonomía es un derecho que sólo puede ejercerse en el ámbito municipal. En contraposición, el concepto de autonomía del Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, (recogido por la Propuesta de la Cocopa) se refiere a los pueblos, los cuales pueden abarcar varias comunidades y municipios indígenas. |
| 2. Reconocimiento de derechos |
Propuesta del Ejecutivo Federal: "derechos que esta Constitución otorga a las comunidades indígenas".
Propuesta de la Cocopa: "derechos que esta Constitución reconoce a los pueblos indígenas".
La última de las redacciones es conforme al Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés, 3, 1 y a las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 2 y 3, antes citados, que hablan expresamente de "reconocimiento de derechos", en lo cual son coherentes con el Convenio 169 de la OIT.
| en conclusión: Hay dos conceptos sobre el fundamento de los derechos de los pueblos.
El de la Propuesta del Ejecutivo Federal los concibe como fundados en la libre decisión del Legislativo. En cambio, el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés los establece como no dependientes de esta decisión, puesto que, según el art. 4, los pueblos indígenas son originarios y, por tanto, fundamento de la nación mexicana. |
| 3. Sistemas normativos indígenas |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 4, II: Admite la aplicación de los sistemas normativos, pero "sus procedimientos, juicios y decisiones serán convalidables, en los términos que las leyes señalen, por las autoridades jurisdiccionales del Estado."
Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, III, 2, en cambio, establecen el "reconocimiento a los sistemas normativos" indígenas, de manera que "mediante procedimientos simples, sus juicios y decisiones sean convalidados por las autoridades jurisdiccionales del Estado", texto al que es fiel la Propuesta de la Cocopa al declarar sus juicios "convalidados por…"
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 4, II: Omite mencionar el ámbito jurisdiccional en que se aplicarían los sistemas normativos indígenas, ámbito mencionado en la Propuesta de la Cocopa.
Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 5, b), en cambio, dicen: "La jurisdicción es el ámbito espacial, material y personal de vigencia y validez en que los pueblos indígenas aplican sus derechos. El Estado Mexicano reconocerá la existencia de los mismos."
| en conclusión: El cambio gramatical, que en la Propuesta del Ejecutivo Federal convierte el término original convalidadas en convalidables, suprime el imperativo jurídico, al subordinarlo a la voluntad discrecional de autoridades estatales y municipales.
La Propuesta del Ejecutivo Federal reconoce los sistemas normativos indígenas, pero los supedita a la convalidación por la jurisdicción del Estado y no admite que tengan un ámbito de jurisdicción propio. Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés y la Propuesta de la Cocopa determinan su ámbito de jurisdicción, que coincide con el de las autonomías, y no lo supedita a la convalidación del Estado. |
| 4. Recursos naturales. Territorios |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 4, V: La autonomía de las comunidades indígenas se entiende para: "De acuerdo con las formas y modalidades de propiedad previstas en el artículo 27 de esta Constitución, acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la nación."
En la propuesta anterior, se añade la primera frase al texto original de la Propuesta de la Cocopa, mientras que se suprimen de éste las palabras tierras y territorios.
En cambio, las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 5, a), definen territorio del pueblo indígena como su habitat, en conformidad con el Convenio 169 de la OIT.
Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, III, 6, establecen el derecho de los pueblos indígenas "al uso sostenible y a todos los beneficios derivados del uso y aprovechamiento de los recursos naturales de los territorios que ocupan o utilizan de alguna manera".
Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 6, d), les conceden el derecho de "acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos cuyo dominio directo corresponda a la nación".
| 5. Comunicaciones |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 4, VII: Las comunidades indígenas autónomas pueden "Adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación, en los términos que las leyes de la materia lo establezcan."
La última frase es un añadido a la Propuesta de la Cocopa.
Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, III, 8, en cambio, establecen que "es indispensable dotar a estos pueblos de sus propios medios de comunicación…" para lo cual propone "la elaboración de una nueva ley de comunicación que permita a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación".
| en conclusión: Mientras las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés establecen la obligación de dotar medios de comunicación a los pueblos indígenas y garantizar su uso y operación mediante una nueva ley, la Propuesta del Ejecutivo Federal deja en la incertidumbre tanto la dotación como la promulgación de una nueva ley.
La Propuesta del Ejecutivo Federal promueve una reforma constitucional que no modifica la legislación actual. |
| 6. Educación |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 4, VII: "El Ejecutivo Federal, en consulta con las comunidades indígenas, definirá y desarrollará programas educativos de contenido regional, en los que reconocerá la herencia cultural de los pueblos indígenas."
La Propuesta de la Cocopa en lugar de decir "El Ejecutivo Federal", indicaba "Las autoridades educativas federales, estatales y municipales." Ya restringía, así, lo declarado en San Andrés.
En efecto, el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés, 3, 5, dice: "El Estado deberá respetar el quehacer educativo de los pueblos indígenas dentro de su propio espacio cultural"; deberá también asignar recursos para las "acciones educativas y culturales que determinen las comunidades y pueblos indígenas".
Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, III, 4, vuelve a mencionar el "quehacer educativo de los pueblos indígenas".
| en conclusión: Mientras el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés conceden a los pueblos y comunidades determinar sus propios programas educativos, sin mencionar su relación con las autoridades federales, la Propuesta de la Cocopa concede ese derecho a las "autoridades federales, estatales y municipales, en consulta con los pueblos indígenas", y la Propuesta del Ejecutivo Federal sólo lo concede al "Ejecutivo Federal, en consulta con…" |
| 7. Programas de desarrollo |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 26: Los programas de desarrollo "tomarán en cuenta a las comunidades y los pueblos indígenas en sus necesidades y sus particularidades culturales". Este párrafo es igual al de la Propuesta de la Cocopa; pero luego la Propuesta del Ejecutivo Federal añade un párrafo nuevo: "Asimismo, promoverá la igualdad de oportunidades a fin de que los pueblos indígenas, a partir de su propio esfuerzo, tengan acceso equitativo a la distribución de la riqueza nacional."
Este texto de la Propuesta de la Cocopa no se encuentra en el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés ni en las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés.
En cambio, en las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 5, d), se lee: "Son las propias comunidades y pueblos indígenas quienes deben determinar sus proyectos y programas de desarrollo."
| en conclusión: Hay dos ideas acerca de los programas de desarrollo:
La Propuesta del Ejecutivo Federal deja su proyección e implementación al Estado, "tomando en cuenta" a los pueblos indígenas, e insiste en la responsabilidad de éstos de elevar su nivel de vida mediante "su propio esfuerzo", redacción que es un retroceso frente a lo establecido en el artículo 26 constitucional vigente. Las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, en cambio, conceden a los pueblos libertad para determinar sus programas de desarrollo. |
| 8. Comunidades indígenas |
La Propuesta del Ejecutivo Federal omite reconocer a las comunidades como entidades de derecho público.
El Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés, 5, 2, y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 4, en cambio, las reconoce como "entidades de derecho público".
La Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 115, IX, concede que "en cada municipio, las comunidades indígenas tendrían derecho a asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones para la promoción de su desarrollo económico y social".
El Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés, 5, 2, y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 4, conceden a las comunidades un derecho menos restrictivo: "el derecho de asociarse libremente en municipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de varios municipios para asociarse, a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas".
La Propuesta de la Cocopa recoge esta idea en el art. 115, IX.
| en conclusión: La Propuesta del Ejecutivo Federal sólo considera a las comunidades como parte de la estructura municipal; su asociación está restringida a los aspectos económicos y sociales, no a los políticos ni a los jurídicos.
El Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, en cambio, ven en la libre asociación de comunidades una manera de reconstituir los pueblos indígenas. |
| 9. Municipios indígenas |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 115, IX: "En términos del último párrafo de la fracción III de este artículo, los municipios con población mayoritariamente indígena podrán coordinarse y asociarse para promover su desarrollo." El último párrafo de la fracción III citado restringe la coordinación y asociación de municipios a "la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda".
La Propuesta de la Cocopa, en cambio, dice: "los municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena tendrán la facultad de asociarse libremente a fin de coordinar sus acciones".
Ninguno de los dos textos anteriores es fiel al Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés. En efecto, las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 3, hablan, igual que la Propuesta del Ejecutivo Federal, de "municipios con población mayoritariamente indígena", y no, como dice la Propuesta de la Cocopa, de "municipios que reconozcan su pertenencia a un pueblo indígena". No incluyen, por tanto, la autoadscripción a un pueblo indígena. Por otra parte, las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, 2, 4, no restringen la finalidad de la asociación de municipios, como lo hace la Propuesta del Ejecutivo Federal, a la prestación de servicios públicos. Sus finalidades son constituirse como pueblos.
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 115, X: "Las legislaturas de los estados, al aprobar la creación de nuevos municipios, tomarán en cuenta la distribución geográfica de las comunidades indígenas, previa opinión de las poblaciones involucradas."
La Propuesta de la Cocopa dice, en cambio: "Las legislaturas de los estados podrán proceder a la remunicipalización de los territorios en que estén asentados los pueblos indígenas… en consulta con las poblaciones involucradas."
Este texto es fiel al Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés, II, 4, que dice lo mismo.
| en conclusión: Hay dos ideas de la facultad de asociación de los municipios:
La Propuesta del Ejecutivo Federal la restringe a lo ya dispuesto por el actual art. 115 constitucional. El Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, en cambio, la consideran una medida para reconstituir los pueblos indígenas. Por otra parte, la remunicipalización, considerada en el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés como una vía para constituir municipios mayoritariamente indígenas, en la Propuesta del Ejecutivo Federal sólo es tomada en cuenta para la creación de nuevos municipios. Por lo que toca al derecho de asociación municipal, el Ejecutivo Federal vuelve a proponer una aparente reforma constitucional para crear un derecho constitucional ya existente, el de la libertad de asociación de los municipios, derivado de lo prescrito por los artículos constitucionales vigentes 9 y 115, fracción III. No sólo esto, sino que, en el caso de los municipios mayoritariamente indígenas, pretende restringirlo. |
| 10. Elección de autoridades |
Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 115, X: Omite mencionar el derecho de las comunidades y de los municipios mayoritariamente indígenas a elegir sus propias autoridades y formas de gobierno, conforme a sus normas.
En cambio, las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, II, 6, h), establecen el derecho a "designar libremente a sus representantes, tanto comunitarios como en los órganos de gobierno municipal, y a sus autoridades como pueblos indígenas, de conformidad con las instituciones y tradiciones de cada pueblo". La idea se repite en V, 1, e) del mismo documento.
La misma idea se recoge en la Propuesta de la Cocopa, art. 115, X.
| en conclusión: La Propuesta del Ejecutivo Federal ignora totalmente este acuerdo. |
| 11. Representación en congresos |
Ni la Propuesta del Ejecutivo Federal ni la Propuesta de la Cocopa hablan de la representación política de los pueblos indígenas en los congresos estatales y federal, lo cual sí está considerado en las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, III, 1, a): Se pide allí que se prevean, a nivel constitucional, mecanismos que "aseguren una representación política adecuada de las comunidades y pueblos indígenas en el Congreso de la Unión y en los congresos locales… con delimitación de los distritos electorales que correspondan a las comunidades y pueblos indígenas".
Sin embargo, la Propuesta del Ejecutivo Federal, art. 53, establece que "en la demarcación de los distritos electorales uninominales deberá tomarse en cuenta la ubicación de las comunidades indígenas a fin de asegurar su participación y representación políticas en el ámbito nacional."
La Propuesta de la Cocopa, art. 53, tiene igual redacción, salvo que añade "las circunscripciones electorales plurinominales".
| en conclusión: Tanto la Propuesta de la Cocopa como la Propuesta del Ejecutivo Federal rechazan la demanda de las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés de representación proporcional de los pueblos indígenas en los congresos; pero pretenden acercarse a ella mediante una nueva demarcación de los distritos electorales. |
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II Observaciones generales a partir del análisis comparativo |
1. La Propuesta del Ejecutivo Federal incorpora varios textos de la Propuesta de la Cocopa. Sin embargo, en los 11 puntos arriba señalados difiere de los Acuerdos de San Andrés y acota los de la Propuesta de la Cocopa.
2. Estas diferencias obedecen a una concepción distinta de la libre determinación y de las autonomías indígenas. La Propuesta del Ejecutivo Federal las reduce al ámbito municipal, y en esto coincide con la Propuesta del Partido Acción Nacional. El Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés, en cambio, conciben las autonomías de las comunidades como vías para la reconstrucción de los pueblos indígenas autónomos.
3. No obstante estas diferencias, es posible la convergencia de ambas posiciones, puesto que no existe lo que sería el obstáculo mayor: ni la Propuesta del Ejecutivo Federal, ni el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés ni las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés entienden territorios indígenas en el sentido de espacios de aplicación de un dominio político. Tanto la Propuesta del Ejecutivo Federal, como el Pronunciamiento conjunto de los Acuerdos de San Andrés y las Propuestas conjuntas de los Acuerdos de San Andrés conciben las autonomías como entidades que no alteran, en lo sustancial, la estructura del Estado Federal actual.
4. Analizadas las Propuestas del Ejecutivo Federal, puede advertirse que éste promueve una reforma constitucional que no reconoce a los pueblos y comunidades indígenas ningún derecho que no esté ya consignado en la Constitución vigente.
5. Para adecuar la Propuesta del Ejecutivo Federal a los Acuerdos de San Andrés cabrían dos líneas de argumentación muy sólidas:
a. Tomar en cuenta las coincidencias de fondo señaladas en el punto 3.
b. Tomar como criterio la letra y el espíritu de los Acuerdos de San Andrés, que el Ejecutivo Federal ha prometido respetar.
| III |
Dirigimos a los legisladores del Congreso de la Unión una petición vehemente para que, al tomar en cuenta la magnitud de sus cargos y responsabilidades frente al pueblo mexicano, acojan la reiterada manifestación del Ejecutivo Federal de respetar los Acuerdos de San Andrés, y elaboren, a fin de llegar a una verdadera reforma constitucional que beneficie a los pueblos indígenas de México.
En caso de cumplir patrióticamente con una misión que rebasa los limitados intereses partidarios, harán justicia a amplios sectores de la población mexicana que durante siglos han padecido las peores condiciones de existencia y evitarán el peligro de una contienda intestina cuyos efectos nadie es capaz de prever.
Con este propósito, instamos a los legisladores a tomar en cuenta el desarrollo de los acontecimientos que han llevado al país a la crítica situación en que hoy se encuentra:
1. Después de la ofensiva gubernamental policíaco-militar del 9 de febrero de 1995 en contra del EZLN, que fue detenida tanto por las grandes movilizaciones de importantes sectores de la sociedad mexicana como por la expresión humanitaria de sectores conscientes en el extranjero, el mismo Gobierno propuso ___y el Congreso la aprobó unánimemente___ la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas del 11 de marzo, la cual llevó a la creación de la Comisión de Concordia y Pacificación (Cocopa).
2. En el marco de esta ley, las partes acordaron los principios, agenda, bases, reglamentos y procedimientos que guiarían el proceso de diálogo y negociación.
3. En la agenda se establecieron cuatro temas de negociación:
Derechos y cultura indígena
Democracia y justicia
Desarrollo y bienestar social
Mujeres
El tema de Derechos y cultura indígena fue el único sobre el que se dialogó y negoció, mientras que el de Democracia y justicia quedó inconcluso, y no fueron abordados los restantes.
4. La Mesa I: Derechos y cultura indígena, concluyó con la firma de los primeros Acuerdos de San Andrés, el 16 de febrero de 1996.
5. A partir de marzo de 1996 el diálogo de la Mesa II: Democracia y justicia, se empantanó por la postura del Ejecutivo Federal, que no discutió ni presentó asesores. La participación del EZLN se interrumpió el 29 de agosto del mismo año por el deterioro de las condiciones necesarias para continuar el diálogo.
6. La Conai y la Cocopa llevaron a cabo una serie de esfuerzos para destrabar el diálogo. Con el reconocimiento del Gobierno Federal, se reunieron con el EZLN en forma tripartita. A partir de estas discusiones se acordó que la Cocopa elaborara una iniciativa de reformas constitucionales que recogieran el espíritu de los acuerdos de la Mesa I.
7. La propuesta de la Cocopa fue aceptada por el EZLN, a pesar de que estaba por debajo de los Acuerdos de San Andrés. El Gobierno Federal no aceptó dicha propuesta, y presentó una contrapropuesta que el EZLN rechazó en enero de 1997.
8. Desde entonces no sólo no se destrabó el diálogo, sino que tampoco se avanzó en otros aspectos establecidos por la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, como es el funcionamiento normal de la Comisión de Seguimiento y Verificación.
9. En enero de 1998 el Ejecutivo Federal presentó una iniciativa de Reforma Constitucional sobre Derechos y Cultura Indígena, aun más limitada que su contrapropuesta de diciembre de 1996.
10. Con posterioridad, el Ejecutivo Federal ha lanzado una campaña desinformativa, planteando que el Gobierno sí cumple con los Acuerdos de San Andrés. Los mensajes implícitos de esta campaña son los siguientes:
a) que el EZLN es la parte intransigente; y mientras que el Gobierno está dispuesto al diálogo, el EZLN quiere la violencia;
b) que con la iniciativa de Reforma Constitucional sobre Derechos y Cultura Indígena el Gobierno está llevando a la práctica los Acuerdos de San Andrés;
c) que al cumplirse de esta manera los Acuerdos de San Andrés, ya no hay razón para que el EZLN siga en armas.
11. Con esta iniciativa y con la campaña de desinformación, el Gobierno podría acabar de un plumazo con los principios, agenda, bases, reglamentos y procedimientos acordados en el marco de la Ley para el Diálogo, la Conciliación y la Paz Digna en Chiapas, y con ello anular la ley que es el marco legal que protege hasta hoy al EZLN.
30 de marzo de 1998